Guía práctica para abrir gobiernos: transparencia, open data … ¿y docufobia?


Recientemente se ha publicado la Guía práctica para abrir gobiernos. Manual de “open government” para gobernantes y ciudadanos. Es un manual que pretende ofrecer una visión completa de los diferentes planos que se interrelacionan en la construcción de un gobierno abierto, tomando como punto de partida, esencialmente, la “trinidad Obamiana” (p. 15) de transparencia, participación y colaboración fijada en su conocido Memorando de 2009. El manual cuenta con la colaboración de diversos especialistas: Mila Gascó introduce el volumen con unas páginas destinadas a clarificar conceptos y, en el capítulo 5, se ocupa de la participación interna en la administración; Alberto Ortiz se encarga del capítulo 1 y el 3, en que aborda respectivamente el modelo LUDO, para ayudar a organizar y clarificar políticas de gobierno abierto, y las iniciativas de apertura de datos públicos; Rafa Rubio se ocupa, en el capítulo 2, del marco normativo sobre transparencia; César Calderón, en el capítulo 4, de la participación ciudadana; y cierra, con el capítulo 6, Pablo Díaz tratando la relación entre tecnología y gobierno abierto.

Sin duda es una muy buena aportación y su enfoque poliédrico permite, de una sola tacada, tomar conciencia tanto a gobernantes como a ciudadanos de la necesaria cooperación entre agentes técnicos de muy variada procedencia para, efectivamente, “abrir gobiernos”. Por eso, justamente, destaca la nula mención al rol que la gestión documental (GD) juega en el desarrollo de cualquier política de gobierno abierto. Quizás, alguna pista de esta sorprendente elisión la podemos hallar en el tercer capítulo, dedicado a las iniciativas de datos abiertos. Dice Alberto Ortiz (p. 69-70):

“En efecto, la Directiva [2003/98/CE] prevé que terceras partes puedan encontrar valor en el uso de “documentos” generados por el sector público. En 2003, los europeos aún no hablábamos de “reutilización de datos”, sino de documentos, a los que se define como

a. cualquier contenido sea cual sea el soporte (escrito en papel o almacenado en forma electrónica o como grabación sonora, visual o audiovisual);

b. cualquier parte de tal contenido.

Las leyes nacionales […] perpetúan este problema conceptual. A todos los efectos, la apertura y la reutilización se aplican por igual a un archivo multimedia, a un documento de texto o a una base de datos”

Las comillas y las cursivas son del autor. Queda claro que el documento no le genera demasiada filia, ya que, directamente, califica de “problema conceptual” su uso en la legislación sobre reutilización de la información. Queda más claro aún, cuando, acto seguido, el autor contrapone la normativa europea a los ocho principios de los datos públicos abiertos, elaborados el 2007, “al otro lado del océano” fundados en “una tradición muy diferente a la de los burócratas de la Comisión Europea”, ya que entienden que “la base del conocimiento reside, no en los documentos, sino en los datos que, como moléculas esenciales de la información, poseen la capacidad pluripotencial de generar valor económico y social” (p. 70).

Parece, pues, que la aparente contradicción entre documento y datos reside en esta alusión, de resonancias kantianas y houellebecquianas, a las moléculas esenciales. Digo aparente, porque, en realidad, hay una deliberada identificación caricaturesca de presentar el documento como la prisión de la cual debemos liberar los datos. Por el contrario, el documento es más bien la relación dialéctica entre datos, estructura y contexto que garantiza la calidad, autenticidad y fiabilidad de la información, especialmente en ambiente electrónico.

La incomprensión de la naturaleza y la función del documento genera una aversión a su uso dentro del utillaje conceptual del gobierno abierto para nada puntual, como podemos observar en artículos, congresos y, lo que es peor, direcciones generales encargadas de desarrollar políticas concretas. A esa aversión propongo llamarla docufobia. Para intentar erradicarla, podríamos recurrir a copiosa literatura diplomática, pero creo que será más útil exponer brevemente tres ejemplos extraídos del mismo ámbito del gobierno abierto (anglosajón para más señas y, por tanto, difícilmente influenciados por la tradición de los burócratas europeos).

El primer ejemplo es un Memorando de 2011 del presidente Obama, dos años posterior al dedicado al Open Government y, por tanto, con mayor conocimiento de causa de cómo fundamentar el desarrollo de las políticas de transparencia, participación y reutilización:

“When records are well managed, agencies can use them to assess the impact of programs, to reduce redundant efforts, to save money, and to share knowledge within and across their organizations.  In these ways, proper records management is the backbone of open Government

Se trata del Memorando sobre gestión documental gubernamental, en que, tal como recoge este fragmento, se tiene muy presente que la correcta GD es la espina dorsal del gobierno abierto, precisamente, porque permite “compartir conocimiento dentro y entre las organizaciones”. Hay que decir las cosas por su nombre, como hace (al menos en este caso) la administración Obama. Hablar sin tapujos de GD (y de toda la normativa legal y técnica, nacional e internacional de estandarización, interoperabilidad y de calidad de la información que conlleva) como pieza indispensable del puzle del gobierno abierto (reutilización incluida). Lamentablemente, este memorando sigue siendo un gran desconocido “a este lado del océano”. Hablar aún de documentos en el 2011 y más recientemente no es algo trasnochado, tal como demuestra nuestro segundo ejemplo, la excelente Open Government Guide, elaborada a finales de 2013 por Transparency and Accountability Initiative. Junto a un capítulo dedicado a la apertura de datos públicos (Open Government Data) los autores no tienen ningún problema ni ven ninguna contradicción en dedicar también otro a la GD (Records management).

Estos son los compromisos que se deben alcanzar, según nivel de desarrollo organizacional, que implica la GD:

TransparenciaInitiativeIncluso en el nivel inicial, se observa la necesidad de coordinar transversalmente las políticas de GD y de gobierno abierto. En el nivel intermedio, observamos cómo debemos incluir los requerimientos en GD en los criterios de especificación de los sistemas de tecnologías de la información: es decir, las nuevas tecnologías son las herramientas, no disponen por ellas mismas de capacidad de transformar ninguna cultura organizativa si sólo desde la innovación y la gestión del cambio se pretende liderar el esfuerzo. Para niveles avanzados, finalmente, se establece la obligatoriedad de contar con un repositorio digital que permita el acceso permanente a documentos y datos, con requerimientos estandarizados para los metadatos, y con una estrategia que asegure la calidad de los conjuntos de datos públicos.

Para asegurar la eficiencia administrativa, la mejora de los procedimientos y la interoperabilidad, pues, no es aconsejable reducir la cuestión a “digitalizar” la información, como expone Ortiz (p. 74), a no ser que ese verbo se utilice como metonimia de diseñar un sistema de GD en ambiente electrónico. Un diseño que, obviamente, incluye la evaluación de las diferentes series documentales también en aspectos como acceso, reutilización de la información y la estructuración de esquemas de metadatos para cada documento y expediente, de acuerdo a los trámites que los generan, de manera que se pueda estandarizar el proceso de disposición de datasets abiertos. Porque, debemos recordarlo, los datos en crudo, el famoso “raw data”, es un oxímoron que sólo cobra sentido cuando se quiere potenciar la perspectiva de su reutilitzación para generar nuevos productos (fruto de la “recolección” de datos y su reelaboración, como si los datos crecieran espontáneamente en los repositorios de la administración) y cuando no se quiere afrontar por completo el esfuerzo que supone reformar a fondo los engranajes del procedimiento administrativo: “los datos públicos son los que se recogen en los portales de datos abiertos” (p. 72).

De estos portales, justamente, y de la necesidad de no reducir la definición de dato público a los que aparecen en portales de datos abiertos, se ocupa nuestro tercer ejemplo. Es un post del 11 de diciembre de 2014 de la Sunlight Foundation dedicado a los Portales de Documentos Públicos (Public Records Portals) que están creándose en Estados Unidos como complemento necesario a los portales open data:

“As the open data movement continues to grow around the country, there’s increasing recognition of the need for a complementary robust public records system to support access to information and the greater ecosystem of opennes. Though the goal of open data is to move the sharing of public records from a reactive to a proactive process, in reality not all information can or will be released at once. It will take time for governments to create open data portals that give the public the broad and deep online access to records that’s needed”.

Como vemos, pues, el documento sigue con muy buena salud hoy día en el ámbito del gobierno abierto y en ningún caso genera problema conceptual alguno. Sin duda, queda mucho camino por recorrer en la implantación de una auténtica estrategia digital de gobierno, al estilo por ejemplo de la británica, con su recién nombrado Chief Data Officer. Pocos intraemprendedores públicos más capacitados que los archiveros y gestores de documentación habrá para promover y ayudar a afrontar el desafío que supone entender la administración como una plataforma, el software como un servicio y la información pública como un activo, tal como propone Mike Bracken. Y es que el trabajo de estandarización e interoperabilidad necesario sólo se puede desarrollar asumiendo, como hizo la administración Obama, la necesaria condición previa de implementar una correcta GD. Deberíamos descartar, pues, aproximaciones inviables a medio y largo plazo fundamentadas en la docufobia o el supremacismo jurídico.

¿Cuál es el buen camino, pues? Rafa Rubio, en el capítulo sobre leyes y reglamentos de la guía, concluye que los órganos responsables del gobierno abierto deben formarse en nuevas divisiones integrales con amplias competencias: “Si estamos de acuerdo en que implantar el gobierno abierto supone modificar procedimientos, mentalidades … deberíamos convenir que el papel de este organismo no debería limitarse a exigir el cumplimiento de la ley sino que deba adoptar un rol activo para facilitar la realización de estos principios” (p. 62) . Sin duda, estamos de acuerdo, siempre que se contemplen todos los ámbitos y los agentes implicados en el gobierno abierto, entre los cuales, obviamente, no pueden faltar ni la GD ni los archiveros. ¿A qué esperan las administraciones para sacar sus estructuras archivísticas de Cultura y situarlas en el lugar transversal vinculado al gobierno abierto que les pertoca?¿Y a qué esperan las organizaciones dedicadas al estudio y a la fijación de buenas prácticas en gobierno abierto a incluir en sus guías y congresos la GD?

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